Özelleştirmenin Makroekonomik Etkisi

I. Giriş

Özelleştirmenin bütçe deliğini kapatmak için yapılmaması gerekir. Özelleştirmenin amacı, ekonomide varlıkların, etkinsiz kullanıldığı varsayılan kamu sektöründen onların daha etkin kullanılmasının beklendiği özel sektöre, yayılmasının sağlanmasıdır. Sonuç olarak özelleştirme toplam üretim düzeyinde sürekli bir artışa ya da büyüme oranının artışına yol açmalı ve refah artırıcı olmalıdır.

Özelleştirmenin nihai hedefi ne olursa olsun, büyük özelleştirme programları, onları uygulayan ülkelere önemli gelirler sağlamıştır. Bu nedenle, ülkenin sermaye stokunun verimliliğindeki ve ekonominin üretim düzeyi ya da uzun dönem büyüme oranı üzerindeki etkileri bir yana, özelleştirme programları kısa dönemde önemli makroekonomik ve finansal sonuçlara neden olabilir.
Bu çalışmanın amacı bu sonuçları derinlemesine araştırmaktır. Temel sorun özelleştirme gelirlerinin en iyi şekilde bir gelir türü mü yani maliye politikasının durumunu geliştiren ve böylece istikrar çabalarına katkıda bulunan açık belirleyici bir kalem olarak mı yoksa bono ihracı gibi bir finansman şekli mi olduğudur. Bu sorunun cevabı açıktır; çünkü özelleştirme, basitçe devletin net varlığını değerini etkilemeyen ya da özel sektörün net değerini azaltmayan bir varlık değişimidir ve bu yüzden finansman işlemi olarak görülmelidir.
Uygulama amacı açısından bu çalışma bir anlamda bu sonuca ulaşmaktadır. bununla birlikte, çalışmada özelleştirmenin kısa dönem makroekonomik etkisinin, içinde yer aldığı ortam tarafından etkilendiği gösterilecektir. Özelleştirmenin etkisi, kısmen özelleştirilen işletmenin kamu ve özel sektördeki nisbi getiri oranlarına bağlıdır. Hatta, bazı durumlarda, diğer şeyler değişmeksizin, özelleştirme iç talebi azaltabilir.

II. Öncelikler

Özelleştirmenin makroekonomik etkileri bir kaç faktöre bağlı olarak gösterilebilir. Bir ölçüde, bu etkiler, özelleştirilen kuruluşların kamu sektöründe iken sağladıkları gelir akımlarının net değeri ile özel sektör yatırımcılarının sahip olacakları hisselerin değeri arasındaki farka bağlıdır. Çalışmada bu fark kamu-özel sektör değerleme farkı (ya da kısaca değerleme farkı) olarak tanımlanmaktadır. Aşağıdaki analiz buna göre iki durumu belirlemektedir. Birinci durumda, (negatif değerleme farkı durumu) bir teşebbüs kamu sektöründe çalışan bir varlık olarak özel sektörün elinde bulunmasına nazaran daha az değerlidir (ya da öyle olduğu varsayılır). İkinci durumda, (pozitif değerleme farkı durumu) teşebbüs kamu sektöründe özel sektördekine nazaran daha fazla değerlidir. Farksızlık sonucuna yol açmasından dolayı kamu ve özel sektör değerleri arasında tam eşitlik durumu bir ölçüde ilginçtir.

Özelleştirmenin etkisi, ayrıca, devletin özelleştirme gelirleri ile ne yaptığına ve özelleştirmenin sıklığına da bağlıdır. Başlangıçta özelleştirmenin hisse senedi arzı ile finanse edildiğini varsayarsak tartışma basitleşecektir; kupon arzı ile finansman yöntemi ayrıca tartışılacaktır. Ayrıca hisse senetlerinin kamu borçlarının tam ikamesi olduğu varsayılmıştır. Özelleştirme gelirleri ilave kamu harcamalarını finanse etmek için kullanılmaz, ancak başlangıçta devletin merkez bankasına borcunu azaltmak için kullanılır. Özelleştirmenin makroekonomik etkilerinin analizi büyük oranda, aşağıda açıklanan nedenlerden ötürü ekonominin açıklığı ile ilgili varsayıma bağlı değildir.

Değerleme farkı ne olursa olsun, özelleştirme işleminin kamu hesapları üzerindeki ilk etkisi, devletin merkez bankasına olan net borçluluğunun azalmasıdır, çünkü gelirler basitçe Hazinenin Merkez Bankasındaki hesabına yatırılır ve likit olmayan reel varlık stokunun azalır. Özelleştirme işleminin özel sektör üzerindeki ilk etkisi ise para ve paraya yakın varlıkların azalması ve uzun dönemli finansal varlık stokunun artmasıdır.

Basit portföy teorisi, özel sektörün, çok düşük bile olsa finansal varlıkların getiri oranı artmadıkça hisse senedi almayacağını ifade eder, çünkü özel sektörün toplam servetinde finansal varlıkların payı artırmaktadır. Kapalı bir ekonomide, özellikle özel sektörün likidite daralmasından dolayı, faiz oranları artabilir. Özel sektörün elinde tuttuğu finansal varlıkların piyasa değerini azaltan faiz oranlarındaki artış özel sektörün servetini azaltacaktır. Bununla birlikte bu etki, kamunun özelleştirme gelirleri ile özel sektör tarafından tutulan kamu kağıtlarını geri alması ya da Merkez Bankasının açık piyasa işlemleri yapması (aşağı yukarı aynı şey) ile kapatılabilir. Geri alım işlemi özel sektörün elindeki bono stokunu azaltır ve aynı miktarda para arzını artırır ve böylece eski duruma dönülür. Para arzı ve hisse senedi ve bono miktarı özelleştirme öncesi ile aynı olacaktır. Sonuç olarak, özelleştirmenin özel sektörün refahını (servetini) azaltması gerekmez.
Açık bir ekonomide, faiz oranları, para arzını orijinal düzeyine getirmek için hiç bir açık piyasa işlemi yapılmasa dahi yükseltmeyebilir, çünkü kur rejiminde bir değişiklik yok iken, faiz oranları uluslararası faiz oranları tarafından belirlenir. Aşırı para talebi yabancı sermaye akımı ile karşılanır ve yurtiçi faiz oranları orijinal seviyesinde kalır. Bu durumda, özelleştirilen varlığın hisselerinin vatandaşlara veya yabancılara satışından bağımsız olarak dış rezervler artar. Eğer açık piyasa işlemleri yapılırsa net yabancı varlıklarda hiç bir artış olmayacaktır.

III. İKİ DURUMUN ANALİZİ

A. Değerleme Farkının Sonuçları
Değerleme farkının etkilerine dönerek, özelleştirilen tesisin değerinin kamuda iken özel sektördekine nazaran daha az olma durumunu yani Durum I’i ele alalım. Basit olması açısından, varlığın kamu sektöründe iken değersiz olduğunu varsayalım. Böyle bir durumda devlet değersiz bir varlıktan vazgeçerek karşılığında likit varlıklar elde eder. Bu varlıkların devlet borcunu geri ödemekte ya da gelir kazanabileceği yeni yatırımlarda kullanacağından dolayı, işlem (vergi artışının yaptığı gibi) devletin dönemlerarası bütçe sınırlamalarını genişletir.
İkinci durumda, tersine, devlet varlığı karşılığında değerinden az gelir elde eder. Tam eşitliğin sınırlayıcı durumunda, varlığın kamu sektöründeki getiri oranı özel sektördekine eşittir. Sonuç olarak, devletin dönemlerarası bütçe sınırlamaları işlemden dolayı etkilenmez. Devlet nakit karşılığında, varlığın değerine eşit miktarda, varlık tarafından yaratılan nakit akımlarından vazgeçer.
Bununla birlikte, devletten daha fazla risk-duyarlı olan özel sektörün varlıkları devletinkinden daha yüksek bir oranda iskonto etmesi ve böylece ödemeye arzulu olduğu fiyatın standart iskonto oranı kullanılarak belirlenen değerden az olması mümkündür. Elbette devlet, bu işlemde ısrarlı olursa kendi subjektif iskonto oranı piyasanındakinden yüksek olur. Bu tür hareket resmi kısa görüşlülüğü yansıtır ve ayrıca hisse fiyatlarının belirlemek için kullanılan sistemdeki problemleri yansıtır. Bu durumda özelleştirme aslında devletin dönemlerarası bütçe sınırlamalarının daraltılması ile sonuçlanacaktır, çünkü devletin vazgeçtiği gelir akımları kendisine göre özelleştirme gelirlerinden daha fazladır.

B. Ekonomideki Kısa Dönem Etkiler

Durum I. yukarıda ifade edilen varsayımlar altında, bu durumda özel sektörün serveti azalmaz ve özel sektör tüketiminin düştüğüne inanmak için bir neden yoktur, hatta artabilir. Özel sektörün özelleştirilen kuruluşları almaya istekli olduğu gerçeği bu varlıkların özel sektörde kullanımının pozitif getiri sağlayacağı sonucuna yol açarsa, ekonominin mevcut kaynakları daha etkin kullanılıyor ve üretim kapasitesi artıyor demektir. Elbette ilave üretimin ortaya çıkması zaman gerektirecektir.

Tüketimin düşmesi gerekmese de, özelleştirme işlemi, özelleştirme yapılmadığı takdirde yapılacak olan özel sektör yatırımının yerine geçtiğinden özel sektör yatırımı etkilenebilir. Örnek olarak kötü çalışan bir ulusal havayolu şirketinin bir özel sektör konsorsiyumuna satıldığını düşünelim. Havayolu şirketinin ve varlıklarının alınması yeni özel sektör yatırımını ikame edecektir. Bu durumda özelleştirme, gelirler kamu tarafından harcanmadıkça, toplam talebi daraltacaktır. Toplam talep üzerindeki etkinin yönü vergi artışının etkisinin yönü ile aynıdır. Yatırım daraltılmasa dahi, özelleştirme bu durumda potansiyel üretimde bir artışa yol açacaktır. (bu artışın zamanlamasını ve boyutlarını tahmin etmenin çok zor olmasına rağmen).
Durumu II. Durum I’deki gibi, özel sektörün serveti durum II’de azalmaz. Sonuçta, özel sektör tüketiminin düşmesini varsaymak için bir neden yoktur. Aslında özel sektörün, özelleştirilen firma için değerinden az ödediği ölçüde bir servet etkisinden yararlanması mümkündür. Sınırlayıcı durumda bir servet etkisi olması gerekmez.

Özel sektör yatırımlarına ne olur? Havayolu şirketinin bu kez etkin çalıştığı varsayımına dönersek, sadece mülkiyetin özel sektöre transferi ilave özel sektör yatırımının karlılığını etkilemek zorunda değildir. Havayolu şirketi, özelleştirme sonrasında da aynı sayıda yolcuya ve eskisi gibi aynı etkin sermaye stokuna sahiptir ve böylece ilave yatırımın beklenen getiri oranı değişmez.
Sonuçta ikinci durumda, en azından sınırlayıcı durumda özelleştirme ne iç talebi ne de toplam arzı önemli ölçüde etkilemez. Özel sektörün portföy bileşimindeki etkisinde bono finansmanıyla aynıdır. Kamu bütçesinde de benzer bir etkiye sahiptir, ancak bono finansmanı vergi dışı gelirleri azalması yerine faiz ödemelerini artırır (kamu teşebbüslerinden temettüler ve diğer transferler biçimdeki vergi dışı gelirler). Bono finansmanı ya da özelleştirmeyle devlet önceden toplu bir gelir elde eder.

Bununla birlikte Devlet varlıklarını çok düşük bir fiyattan sattığında, dönemlerarası bütçe sınırlarını daraltır ve özel sektöre servet aktarır. Bu tür durumlarda, özelleştirme, etkileri daraltıcı maliye politikası ile dengelenmedikçe, kısa dönemde ekonomi üzerinde gelişletici bir etkiye sahip olabilir.

IV. VARSAYIMLARIN ESNETİLMESİ
A. Finansal Piyasa Aksaklıkları

Bu noktaya kadar, özelleştirmedeki mülkiyet transferinin hisse senedi arzıyla yapıldığını ve bu hisselerin bono finansmanının tam ikamesi olduğunu varsayarak analiz basitleştirildi. Bu varsayımlar standart IS-LM modelini kullanmamıza izin verir ve özelleştirmenin bir açık piyasa işlemine yakın bir sonuç vermesine yol açar. IS-LM modeli, sadece iki finansal varlık, bono ve para, olduğunu varsaymak suretiyle bankacılık sektörünü dışarıda bırakır. Bununla birlikte, banka finansmanı ile ve yurtiçi kullanıcılar için mevcut toplam kredi hacmi üzerindeki sınırlamalarla, özelleştirme işlemini yeni yatırım için mevcut kredileri azalttığı düşünülebilir. Aynı etki, eğer bono sahipleri alımlarını kısmen bankacılık sektöründen borçlanarak finanse ederlerse, devlet tarafından bütçe açığının aşırı ya da önceden fonlanması için aktif gayretlerinden ortaya çıkabilir. Bununla birlikte, devlet kağıtlarını geri alarak para arzını özelleştirme öncesi duruma getirirse özel sektör aynı miktarda (toplam olarak) hisse senedi ve bonoya ve aynı miktarda nakde sahip olacaktır. Daha sonra, başlangıçta kullanıldığı ilave banka borcunu tasfiye etmeye çalışacaktır.
Bonoların hisse senetleri ile ikame edilmesine ilişkin farklı varsayımlar farklı sonuçlara yol açacaktır. Bununla birlikte, devlet hisse senedi arzının para arzı üzerindeki başlangıç dengelemek için bir işlem yaptığı sürece, hisse senetlerinin ve bonoların toplam miktarı etkilenmeyecektir ve banka borçları için talebin de miktarsal olarak etkilenmeyeceği varsaymak mantıklı görünecektir.
Finansal piyasaların çok iyi gelişmediği durumlarda, bir ölçüde, özelleştirme işleminin likiditesi üzerindeki etkiyi dengelemek için kullanılabilecek önemli ölçüde kamu kağıt stoku olmadığında, özelleştirme hisselerin, özelleştirilen teşebbüslerin makul olarak tahmin edilen net değerinin çok altında değerlerde, alınıp satılmasını gerektirebilir. Bununla birlikte özel sektör tarafından tutulan diğer kağıtların fiyatları, özelleştirme ile, özellikle bu kağıtların miktarı az ise, baskı altında kalabilir.
Özelleştirme hisseleri için elde edilen düşük değerler, muhtemelen bu sınırların sıkılığına yol açarak, ayrıca kamunun bütçe sınırı üzerindeki etkiyi azaltır.

B. Kupon Özelleştirmesi

Bazı ülkelerde finansal piyasaların mukayeseli zayıflığı ve bazı özelleştirme programlarının büyük hacimleri bazı ülkelerin kuponla özelleştirme yapmalarına yol açmıştır. Kupon programında, katılımcılar, kendilerini bir teşebbüs ya da teşebbüs grubunun bir bölümünün sahibi haline getiren bedava kupon ya da kuponlar elde ederler. Kuponla özelleştirme kamudan özel sektöre varlık satışları ile finanse edilen bir sermaye transferine benzer. Kamunun elindeki mülkiyet azalır, fakat likit varlıkları artmaz. Özelleştirilen teşebbüs sıfır ya da negatif değerli olmadıkça, kamunun bütçe sınırı daralır. Bununla birlikte özel sektör bir servet artışı elde eder. Eğer özel sektör bu servet karşılığında borçlanabilir ya da alım-satımını yapabilirse tüketim artar. Böylece kupon özelleştirmesi iç tüketim üzerinde pozitif etkiye sahiptir. Bu etki ve yukarıda tartışılan yatırım üzerindeki muhtemel etki kupon özelleştirmesinin maliye daha sınırlayıcı yapmak suretiyle dengelenmesi gereken etkilere sahip olup olmadığının belirlenmesinde akılda tutulmalıdır.

V. SONUÇLAR

Yukarıdaki analizin özü şudur; özelleştirmenin kısa dönem makroekonomik etkileri kağıt ihracının etkilerine benzemektedir. Özelleştirmenin tüketimi azaltması gerekmez çünkü vergilendirmeden ayrı olarak özel sektörün servetini azaltmaz. Aslında, artırabilir dahi. Yatırım üzerindeki etkisinde olduğu gibi, analiz, kötü çalışan havayolu şirketi örneğindeki gibi özelleştirmenin aslında yatırımı azaltabileğini göstermektedir. Bu özel durumda özelleştirme iç tüketimi daraltır. Maliye politikasının durumunun başlangıç için uygun olması kaydıyla, -yani çok esnek olmaması durumunda- maliye politikası iç ve dış dengesizlikleri artırmadan genişletilebilir.

Bir ölçüde aşırı olan bu durumun dışında, özelleştirme kendi içinde ve dışında maliye politikasının durumunu değiştirmez. Bunun devamı olarak, özelleştirme gelirleri ister üretken yatırımlar, ister prestij projeleri olsun ilave yatırımların finansmanı için kullanılırsa kısa dönem makroekonomik etkiler genişletici olacaktır.
Belirli bir durumun, Durum I veya Durum II’yi yansıtıp yansıtmadığını belirlemek ve özelleştirme gelirlerinin miktarını ve zamanlamasını tahmin etmek çok güçtür. Bu durumlarda ihtiyatlı olmak özelleştirme gelirlerinin bir finansman aracı olarak ele alınmasını ve devletin dönemlerarası bütçe sınırını etkilemeksizin harcanabilir bir gelir olarak görülmemesini zorunlu kılar. En azından, özelleştirme gelirlerinin hasılat olarak ele alınmasını haklı kılan nedenler olması gerektiği makul görünebilir.

Çalışma, yatırımlarda bonolarla finanse edilen artışların genişletici ve sorunlu olduğuna inanma ve özelleştirme gelirleri ile finanse edilen yatırımların aynı şey olduğuna inanmama ile uyumlu olmadığına işaret eder. Aynı oranda, bir tarafta banka dışı özel sektörden borçlanarak finanse edilen yatırımların gerektirdiği daraltıcı etki ile ilgilenirken, özelleştirme gelirlerinin harcamasının gerektirebileceği potansiyel özel sektör yatırımlarının daralmasını ihmal etmekte uygun değildir. Son olarak, dış borçlanmanın borç servisi implikasyonları ilgili olmak ve özelleştirmenin gerektirdiği benzer impikasyonlarla ilgilenmemek uyumlu değildir. Kısa dönem makroekonomik açıdan, özelleştirme bedeva öğle yemeği değildir.

Bu iddialar, özelleştirme gelirleri sürekli harcamaları finanse etmek için kullanılırsa da geçerlidir. Birinci durumda dahi, iç tüketimi onarmak için ilave kamu harcamasının gerekebileceği durumda, özelleştirme gelirlerinin bir seferlik yapısı onların sürekli harcamaları finanse etmek için kullanılmasının uygunsuz hale getirebilir. Benzer iddialar genellikle bağışlar için geçerlidir –bağışlar bazı IMF üyesi ülkelerde finansman (yani bütçe dengesi bağışları dışarıda tutarak) olarak sınıflandırılır- bir bağışın kamu bütçesinin sınırını genişletmesine rağmen. Bununla ilgili bir diğer işlem de belirli servislerin (cep telefonu gibi) işletilmesi hakkı için alınan ücretlerdir. Bu tür gelirleri, sürekli olmadıkları sürece, sürekli harcamaları finanse etmek için kullanmak tehlikelidir.
Bu mülahazalar, özelleştirme gelirlerinin her zaman (merkez bankasına veya diğer kamuya) borç geri ödemesinde kullanılması gerektiğini ifade etmez. Tam, devletin banka dışı ya da dış borçlanmaya dayanması için çok iyi gerekçeler olabileceği gibi aynı amaçla özelleştirme gelirlerinin kullanımı içinde iyi bir gerekçe olabilir. Vergi düzeltilmesi için ileri sürülen iddialar ani vergi artışlarından kaçınmak arzusu kamu teşebbüslerinin ani satışlarını haklı kılacak bir iddia olmamakla birlikte, özelleştirme gelirleri üzerine dayanmayı haklı kılmak için de ileri sürülebilir.
Özelleştirme ayrıca potansiyel arzı da etkiler. Eğer özelleştirilen işletmeler özel sektörde kamuda olduğundan daha fazla verimli ise, özelleştirme, mülkiyetin transfer edildiği anda olmasa bile potansiyel üretimi artırır. Bu artış, belirli bir cari açık ile uyumlu kamu sektörü açığının artmasına yol açabilir. Benzer şekilde, enflasyon gerçek üretim ile potansiyel üretim arasındaki farkın bir fonksiyonu ise, özelleştirme fiyatların gelişimi üzerinde de etkili olabilir. Tekrar etmek gerekirse, mantık özelleştirmenin arz yönlü faydalarının en azından bir ölçüde indirgenmesini zorunlu kılar. Özelleştirmenin potansiyel üretimi ne zaman ve ne kadar artıracağı kesin olarak bilinmez.