Özelleştirmenin Bütçe Üzerindeki Etkisi

Bu çalışma, özelleştirmenin, özellikle zarar eden teşebbüslerin özelleştirilmesinin bütçe üzerindeki etkilerinin incelenmesini amaçlamaktadır. Çalışmada, önemli etkinlik artışları sağlanmadıkça ve bu artışlar bütçe tarafından elde edilmedikçe, özelleştirmenin, kısa vadeli gelir artışları bir tarafa bırakıldığında, orta vadede bütçeyi olumsuz yönde etkilediği ileri sürülmektedir. Uygulamada, bu, politikacıların veya özelleştirmeyi yürütenlerin özelleştirme uygulamasını pazar güçlerini daha fazla harekete geçiren ve rekabeti artıran bir bütünlük içinde yapmaları gerektiği anlamı taşımaktadır. Ayrıca, sadece özelleştirilen kuruluşlardaki değişiklikler üzerinde yoğunlaşmaktan ziyade kamu kesiminden teşebbüs sektörüne yönelen net nakit akımları üzerinde de yoğunlaşmak gerekir.
Doğal olarak, varlık satışları sözkonusu olduğunda, maliye politikasının uygunluğunu belirlemek için geleneksel açıktaki değişimlere dayanmak yanlışlığı ile karşı karşı kalınmaktadır. Bu hata, varlık satışlarının satış yılında geleneksel açığı azaltma eğiliminden kaynaklanmakta, diğer taraftan devletin sürekli geliri ya da serveti üzerindeki etkiler ihmal edilmektedir. Bu nedenle, varlık satışları, nakit kısıtlamalarını rahatlatsa ve vergi indirimleri ya da harcamalardaki artışlar için bir imkan sağlasa dahi, bu kısıtlamaların gelecekte daha da artması pahasına gerçekleşir.
Bu çalışma, varlık satışlarının IMF tarafından raporlaştırıldığı gibi kamu finansman istatistiklerindeki ele alınış tarzını gözden geçirmektedir. İşletmelerin satılması ve millileştirilmesinin (geri alınmasının) finansal durum üzerinde simetrik sonuçlar doğurmayacağı ileri sürülmektedir. Aslında kamulaştırma gelecekteki gelirleri önemli ölçüde artırmayacağı gibi, tersine varlık satışları gelecekteki gelirlerin azalmasına yol açabilecektir. Zarar eden işletmelerin satışında da bu durum geçerlidir, çünkü bu işletmeleri özel sektör tarafından satın alınması sübvansiyonları veya borçların üstlenilmesini gerektirecektir.

GFS’de Varlık Satışları ve Alışları

IMF taraından hazırlanan GFS El Kitabı, bir kamu işletmesinin kısmen ya da tamamen elden çıkarılmasından sağlanan gelirlerin borç geri ödemesi (loan repayment) olarak kaydedilmesinin önermektedir. Bu durum bir işletmenin kamulaştırılması için yapılan harcamaların borç verme olarak sınıflandırılmasının karşılığıdır. Bütçe üzerinde başka bir değişiklik yoksa, bir varlık satışı (alışı) toplam açığı, satış gelirleri (alım bedeli) kadar azaltacaktır (artıracaktır).

Gerekli düzenlemelerden sonra toplam açıktaki değişimlerin genellikle finansal durumdaki değişiklikleri gösterdiği kabul edilir, diğer taratan açıkların gerçek büyüklüğünün parasal ve mali sonuçları vardır. Genellikle toplam açığın en uygun ölçüsü analizin amacına bağlıdır. Ayrıca, geleneksel açık kamunun finansman ihtiyacını gösterdiğinden dolayı diğer ölçülerin politika değerlendirmesi için tercih edilebildiği zaman yararlıdır. Bu çalışma kapsamında, bu durum PSBR üzerinde yoğunlaşarak görülebilir. PSBR tartışmasız olarak varlık satışları ile azalır veya varlık alımları ile artar. Bununla birlikte varlık işlemleri çoğu harcama ve gelir işlemlerinden farklıdır. Çünkü bu tür işlemler, varlık işlemlerinden dolayı yükümlülüklerdeki değişikliklerin bir sonucu olarak, vazgeçilen gelir ya da ödeme yükümlülüğündeki azalışlar yoluyla gelecek dönemlerdeki açıklar üzerinde etkilidir. Varlık satışlarının toplam açık üzerindeki etkisi, çok küçük olmadığı sürece, mali durumdaki değişikliklerin tüm etkilerini yakalamakta yanıltıcı olabilir.

Cari dönem açığında gösterilmeyen gelecekteki farklı mali sonuçlar, mali durumu değerlendirmede varlık satışlarının ve alımlarının simetrik olarak ele alınmasını güçleştirir. Eğer bir varlık alımında yapılan harcamalar beklenen gelir akımlarının çok gerisinde ise bu tür bir harcamayı toplam açık içerisinde göstermek, toplam açıktaki değişimlere dayalı mali durum değerlendirmesi ile uyumludur, çünkü kamu kazançlarındaki varlığın potansiyel etkisi küçüktür. Varlık alımları gelecekteki gelirler üzerinde önemli etkiye sahip olduğu zaman, mali durumdaki değişiklikleri değerlendirmek için toplam açıktaki değişimler kullanılırsa geleneksel kayıt yöntemi yanıltıcı olacaktır. Uygulamada, tipik olarak, işletme alımları gelecekteki kamu gelirlerinde bir artışa yol açmazlar. Aslında bu tür harcamaların gelecekteki harcamaları daha da artırdığı görülmektedir. Böylece varlık alımlarının geleneksel kayıt şekli genelde mali durumun belirlenmesinde iyi bir yaklaşımdır.

Devletin işletme alımlarında gelecekteki nakit akımlarının bugünkü değerinden daha yüksek bir ödeme yapması ilk bakışta ters gelebilir. Esasında bu fazla ödeme kamunun genellikle kötü durumdaki işletmeleri aldığında ortaya çıkar.

Kağıt ve Varlık Satışlarının Denkliği

Varlık alımlarının maliyetinin tersine, varlık satışlarından elde edilen gelirler varlığın nakit akımlarının bugünkü değerine yakın olmalıdır, çünkü özel kesim yüksek fiyatlı bir varlığı almama seçimine sahiptir. Bu anlamda, varlık satışları, kağıt satışlarına benzer şekilde, net kamu yükümlülükleri üzerinde etkildir; bugün elde edilen nakdin karşılığı bugünkü varlık ve kağıt işleminden ortaya çıkan yükümlülükleri ayırdıktan sonra izin verdikten sonra gelecekteki harcamaları finanse etmek için daha düşük bir nakit akımıdır. Bundan başka herhangi bir parasal hedef veri iken, hem varlık satışları hem de kağıt satışları cari dönemde, gelecekteki gelir akımları karşılığında cari gelirleri artırmak suretiyle vergi indirmleri ve harcamalarda artış yapmaya imkan verir. Bu aynı zamanda, kağıt satışları zor olduğu yerlerde özelleştirmenin sınırlı parasal büyüme ve ödemeler dengesi ile uyumlu bir finansman aracı olarak kullanılmasını sağlar.

Genelde kamulaştırmanın toplam açığı artırması gibi varlık satışlarının toplam açığı azaltması geleneği bu uygulamanın altında yatan maliye politikasını ve beraberinde ödemeler dengesi etkisini değerlendirmede, varlık satışından doğan açık değişimlerinin yanıltıcı olduğuna işaret eder.

Bundan başka, özelleştirme lehine görüşlerin en güçlülerinden biri de mülkiyet değişiminin sonucu olarak finansal performansın önemli ölçüde artacağıdır.
Bir kamu teşebbüsünün özel kesime piyasa fiyatından satıldığını varsayalım. Bu fiyat teşebbüsün nakit akımlarının net bugünkü değeri olarak tanımlanır. Ayrıca, bu nakit akımının bütün yıllar için positif olduğunu varsayalım. Toplam açık satış döneminde daha az olacaktır. Fakat bunun karşılığında gelecekteki bütün açıklar kaybedilen gelirleri yansıtacağı için daha büyük olacaktır. İskonto oranı mali fırsat maliyetini doğru bir biçimde yansıtırsa, beklenen büyük açıklar devletin satış gelirlerini başka finansal varlıkların alımında kullanması veya eşit miktarda borcu tasfiye etmesi ile dengelenecektir. Bu durumda kamu ve özel sektör, basitçe, finansal varlıkları ve yükümlülükleri değiştirmiş olmaktadır. Bu da reel kaynaklara olan talebi satış döneminde veya gelecekte etkilemeyecektir. Bu nedenle mali durum hiç etkilenmemiştir.

Eğer devlet bütün satış gelirlerini harcamalardaki geçici bir artışı ya da vergi indirimini finanse etmek için kullanmışsa, cari yıl açığı etkilenmeycek, fakat gelecek yıllardaki açıklar büyüyecektir. Hangi vergi indirimi veya harcama artışı kompozisyonu seçilirse seçilsin gelecekte buna karşı gelen bir daralma sözkonusu olacaktır. Eğer harcama artışının veya vergi inidiriminin sürekli fakat satıştan elde edilen gelirle sınırlı olması istenilirse hem harcamalarda bir artış veya vergi indirimi, hem de açıklarda bir azalma olacak ve bu değişikliklerin etkileri yukarıda açıklanan sonuçların arasında olacaktır. Gelecek yıllarda da aynısı geçerlidir. Açık olarak satış gelirleri ne şekilde kullanılırsa kullanılsın cari toplam açıkta ortaya çıkan değişim satışın orta vadedeki makroekonomik etkilerini yansıtmayacaktır.

Bu değerlendirme hem karlı hem de zararlı kuruluşlar için geçerlidir. Eğer bir işletme geçici bir sübvansiyona ihtiyaç duyar, fakat positif net bugünkü değere sahip olursa tek fark gelecekteki bazı yıllarda açığın daha küçük olmasıdır. Bununla birlikte daha ilginç bir durum, -ki bu durumda özelleştirme çoğunlukla tavsiye edilir- bir işletmenin sadece zarar etmesi değil aynı zamanda negatif net bugünkü değere sahip olması durumudur. Bu tür durumlarda tartışmanın ilk bölümü aynen kalır; harcamalarda artış yapma ya da vergi indirimi imkanı yoktur. Eğer işletme iyi bir fiyattan satılırsa bu fiyat negatif bir fiyat olacak ve alıcıya negatif bugünkü değer miktarında toplu bir ödeme yapılacaktır.

Sübvansiyonların zamanlaması gelecekteki açıkların zaman profilini belirleyecektir, ancak işlem aşırı şekilde suni olmadıkça-positif satış fiyatı ve daha fazla sübvansiyon- en muhtemel sonuç başlangıçta daha yüksek bir açık, takibeden yıllarda ise özelleştirme öncesine göre daha düşük açıklardır. Devletin daha yüksek başlangıç açığını finanse etmesi gerekecek ve ilave borç servisi ihtiyacı gelecekteki açıkların daha da büyümesine neden olacaktır. Tekrar etmek gerekirse, kamu ve özel sektör basitçe finansal varlıkları ve yükümlülükleri takas etmişlerdir ve mali durum etkilenmemiştir. Özelleştirmenin teşebbüslerin büyük oranda sübvanse edildiği durumlarda performansdaki değişikliklerden bağımsız olarak, -tasfiyenin tersine- bütçeye sürekli finansal temettü sağlayacağı görüşü yanıltıcıdır. Bu temettüler ancak işletmenin özel kesim tarafından daha etkin çalıştırıldığında ortaya çıkar.

Genel açıktaki değişimin mali duruma ilişkin bir gösterge olarak alınması durumunda bunun varlık satışlarında niçin böyle olmadığı sorunu ortaya çıkar . Hills (1984)’e göre sadece nakit akımları üzerinde yoğunlaşmak suretiyle, standart bütçe hesapları kamu sektörünün gelecekteki gelir ve yükümlülüklerinde neler olduğunu yansıtmaz. Örneğin devlet bütçesi dikkate alındığında bir varlık satışının varlık bileşiminde değişikliğe yol açacağı fakat tasarrufları etkilemeyeceği, böylece açıkta ortaya çıkan değişikliğe karşın işlemin zaman içinde hiç bir mali etkiye neden olmayacağı açıktır. Benzer şekilde, satış gelirleri cari harcamaları finanse etmek ya da vergi indirimi için kullanıldığında açıkta bir değişim olmaz, tasarruflardaki azalış işlemin başlangıçtaki genişletici etkisini ve ilerideki daraltıcı etkisini gösterir.

Yukarıdaki açıklama, hesaplamanın varlık satışlarının mali etkisini tayin etmede kamunun tasarruf edip etmediğinin dikate alınmasını gerektirir. Bu genel açığa cari uygulamadan daha az önem vermek anlamını taşımaz, daha ziyade belli durumlarda bütçedeki değişikliklerin mali etkilerini belirlemek için ilave bilgi gereklidir. Varlık satışlarında bu ilave bilgiler devlet bilançosundaki değişikliklerin altında yatan ilave bilgilerdir ya da devletin tasarruf edip etmediğne ilişkin bilgilerdir.

Nitelikler

Kamu ve Özel Sektördeki Vergi Rejimi Farklılıkları

Özelleştirme sonrasında değiştirilmemek kaydıyla vergi rejimi yukarıdaki tartışmaları etkilemez. Varlığın piyasa fiyatı iskonto edilmiş vergi sonrası beklenen kar akımını yansıtacaktır. Performans mülkiyet değişimi ile değişmediği ölçüde, devletin vergi gelirleri etkilenmeyecektir; kamu teşebbüsleri vergi yükümlülüklerini yerine getirmediği ya da özel bir takım istisnalardan yararlanmadığı oranda vergi gelirlerinin ancak artan vergi yükümlülüklerini yansıtan daha düşük bir fiyat pahasına artması beklenir. Rasyonel bireyler her işlemin marjinal fayda ve maliyetini eşitleyeceği için gelir akımlarını etkilemeyen mülkiyet değişimi daha fazla gelir sağlayamaz. Bununla birlikte gelirin vergi, temettü ve diğer transferler arasındaki dağılımı mülkiyet değişiminden sonra değişebilir.
Değişmeyen vergi rejimi özel ve kamu sektörlerinin nisbi refahını etkilemese de vergi rejimi likidite sınırlarını değiştirerek harcama etkisine sahip olabilir. Böylece eğer özelleştirmeden sonra bir firma kamu sektörünün elindeyken ödediği vergilerden ve dağıtılmayan karlardan daha fazla vergi ödemeye başlarsa bu kamunun likidite sınırını genişletecektir.

Belirsizliğin ve Aksak Sermaye Piyasalarının Etkileri

Tam görüşün yokluğunda, riskli varlıklar için ödeme arzusu beklenen nakit akımlarının kesin denkliğine dayalı olacaktır ve karar vericinin riskden kaçınma derecesini yansıtacaktır. Devlet riski özel ajanlardan daha iyi yayacağından dolayı, genellikle devletin daha risk-duyarsız olduğu varsayılır. Bu tür durumlarda, kamunun varlıkları, kazanç akımının beklenen değerine uygun bir iskonto oranından satması beklenir. Eğer diğer belirsizlikler dikkate alınırsa, iskonto daha büyük de olabilir. Örneğin, fiyat, pazar ve karlara ilişkin düzenlemelerdeki değişikliklere, ilaveten, aksak piyasalardan dolayı, genellikle kamunun özel sektörden daha az iskonto oranı uygulayacağı varsayılır. Bu, örneğin, devlet daha cazip dış borç kullanma koşulları elde ettiğinde ortaya çıkar. Böylece, aynı risk duyarsızlığı derecesinde dahi, özel sektör kamuya tam ödeme yapmaya istekli olmayacaktır.

Yukarıdaki tartışma, devlet varlıklarını piyasa fiyatından satma imkanına sahip olsa dahi, fiyatın devlet tarafından algılanan nakit akımlarının beklenen bugünkü değerinden daha az olması gerektiğini ifade eder. Bu yüzden, varlık satışından elde edilen bütün gelirler finansal varlıklara yatırılsa dahi beklenen nakit akımlarının, varlık satışı yapılmazdan öncekine göre, daha az olacağı gerçeğinin hesaba katılması için önceki tartışmaların değiştirilmesinin gerektiğine hükmedilebilir. Diğer bir ifadeyle, devlet servetinin bir bölümünü yüksek risk duyarsızlığını ve iskonto oranını dengelemek (karşılamak) için özel sektöre transfer etmelidir.

Uygulamada, bu problem, varlık satışlarının piyasadaki uyumsuzlukları yansıtan daha yüksek iskontolarla gerçekleşmesinden dolayı, indirgenmiştir. Devlet varlığı satışa çıkardığında özel sektörün vereceği fiyatı bilmez. Bu nedenle bazı varlıkları yüksek fiyatlandırma, bazılarını düşük fiyatlandırma eğilimi ortaya çıkar; yüksek fiyatlandırma durumunda satış gerçekleşmez. Düşük fiyatlandırmada ise devlet potansiyel olarak büyük finansal zararla karışlaşır.

Hisse senedi piyasalarının fiyat yansıtmada yetersiz kaldığı gelişmekte olan ülkelerde düşük fiyatlandırmaya ilişkin kanıt elde etmek çok zordur. Bununla birlikte girişimcilerin sayısı az olduğunda devletin optimal davranmasının zor olduğu rahatlıkla varsayılabilir. Devletle pazarlık yapan bir kaç özel girişimcinin daha yüksek getiri sağlaması mümkündür.

Performansdaki Gelişmeler

İlk bakışta, varlık satışlarının GFS’de ele alınış tarzına ilişkin sunulan hükümler, -yukarıdaki tartışmayla geliştirilse de- bütçede sıkıntı olduğu zamanda özelleştirme politikası hakkında şüpheler uyandırmaktadır. Bununla birlikte, özelleştirmenin bir sonucu olarak beklenen nakit akımlarındaki değişiklikleri hesaba katmak gerekir. Aslında, özelleştirme büyük oranda etkinlik artışına yol açacağı için savunulmaktadır. Hemming and Mansoor (1988) önemli etkinlik kazançlarının mülkiyet değişiminden ziyade rekabet artırıcı önlemlerin sonucu olarak ortaya çıktığını, mülkiyet değişimin bu tür kazançları sağlamak için ne gerekli ne de yeterli bir koşul olmadığını ileri sürmektedir.

Özellikle, büyük KİT açıkları olan gelişmekte olan ülkelerde, mülkiyette bir değişim olduğu çoğu zamanda uygun reformların ve rekabetin de birlikte getirilmesi gerekir. Bu karlı teşebbüsleri olan gelişmiş ülkeler için de doğrudur.

Devletin finansal sınırlamalarla karşı karşıya kaldığı ve teşebbüslerin yatırım ihtiyacı olduğu yerlerde, özelleştirme beklenen kazançlarda artışa yol açabilir. Özelleştirme bir çok ülkede teşebbüsleri rehabilite etme ya da tesislerin modernizasyonunu kolaylaştırma aracı olarak uygulanmaktadır. Benzer düşünceler, özel teşebbüsün, kamunun gerçekleştiremeyeceği yeni yöntemler ve fırsatlar sunduğunda da geçerlidir.

Ayrıca, yetersiz konuşlandırmadan ve pazarın darlığından dolayı çok yüksek sabit maliyetleri olan teşebbüsler de vardır. Özel firmalar, özellikle geniş pazar hacmi olanlar, işletmeyi kendi üretim hattıyla bütünleştirmek suretiyle birim maliyeti düşürme imkanına sahip olabilirler. Benzer şekilde idari yeteneklerin ve diğer girdilerin kamu sektöründe yetersiz olduğu durumlarda, mülkiyeti değiştirmeksizin etkinliği artırmak mümkün olmayabilir.

Böylece, özelleştirme kendi başına kamudan özel sektöre bir servet transferi gerektirmekte iken, uygulamada bu tür transferler, kamuda gerçekleştirilmesi mümkün olmayan kazançlarla dengelenebilir. Potansiyel olumsuz mali etkiyi dengelemek için, özelleştirme bu tür kazançların elde edilmesinin mümkün olduğu ortamlarda yapılmalıdır. Bu anlamda, devletin satış fiyatının peşinatı ya da gelecekte vergi artışı ile büyük bir gelir akımı faydasını elde etmesi uygun değildir. Performans artışına yol açan eylemlerin mülkiyet değişimi yoluyla elde edilmesi önemlidir, ancak rekabetten koruma bunu zorlaştırabilir. Satış gelir akımlarının değerini artıracak şekilde rekabete ilişkin sınırlamaları içerirse, özelleştirme kamuya bir servet transferi ile ilişkilendirilebilir. Kay ve Thompson (1986)’a göre, kamu satışlarından elde edilen geliri maksimize etmeye çalışan bir devletin liberalizasyon önlemlerini desteklemesi beklenemez.
Bundan başka, rekabetin sınırlandırılmasından ortaya çıkan kazançların mülkiyet ile açık bir ilişkisi yoktur ve özelleştirme olmaksızın gerçekleştirilebilir. Devlet mülkiyet haklarını değiştirme ve piyasaların serbest işleyişini sınırlama gücüne sahiptir, bu gücün kullanımı servetin yeniden dağılımını içerir. Finansal kısıtlamalarla karşılaşan devlet, bu gücü, gelir artırmak için kullanma eğilimine girebilir ve özelleştirme bu gücü harekete geçiren politik olarak kabul edilebilir bir yöntemdir.

Sonuç olarak, devletin orta dönem bütçe durumu bir bütün olarak ekonominin durumuna bağlıdır. Belirli bir firma özelleştirme sonrasında performansını artırsa ve devlet bu kazançları hepsini toplasa dahi eğer firmanın gelişimi ekonominin diğer kısmının zararına olursa bu hala bütçenin kötüleşmesi anlamı taşır. Örneğin ithalatın sınırlandırılması gibi piyasa gücünün genişlemesinin üretim etkinliğindeki gelişimle birlikte, bir firmanın finansal performansını önemli ölçüde artırması gerekir. Fakat piyasa gücünün genişlemesi, ekonomide başka yerlerde tahsis etkinliğinde dengeleyici daha büyük zararlar içerirse, bir bütün olarak ekonominin büyüme yolu daralır. Tersine, bu devletin gelecekte vergileri artırma yeteneği azaltacak ve böylece bütün perspektifini kötüleştirecektir. Böylece, özelleştirmenin etkisini incelerken, özelleştirilen firmanın performansında ölçülen iyileşmelerin ötesine gitmek, bir bütün olarak ekonominin üretim sınırları üzerindeki etkisini düşünmek çok önemlidir.

İkinci Sıra Etkiler

Varlık satışlarının ikinci sıra etkileri olduğu sürece yukarıdaki görüşleri değiştirmek de gereklidir. Hisse senedi arzı kamu teşebbüslerinin hisseleri satışa çıkartıldıkça artacaktır. Özel sektörün teşebbüslerin çıktıları üzerindeki gelecekteki haklara talebi etkilenmezse (tasarruf oranı sabit kalırsa), devlet tarafından sunulan hisselerin satışı özel teşebbüslerce planlanan reel yatırımlar pahasına gerçekleşecektir. Kamu teşebbüsleri piyasa fiyatlarından satışa sunulduğu sürece, özelleştirilen teşebbüslerin riskine göre iskonto edilen beklenen getiri vazgeçilen yatırımların beklenen getirisine eşit olacaktır. Bu yüzden özel teşebbüs sektörünün çıktısındaki büyümenin ve buna bağlı olarak vergi yükümlülüklerinin etkilenmesi beklenir. Eğer devlet satış gelirlerini daha yüksek yatırımı harekete geçirmek için kullanmazsa, varlık satışlarının sermaye stoku büyüme hızında bir düşüşle ve buna bağlı olarak orta vadede kamu gelirlerinde bir azalma ile birlikte gerçekleşmesi mümkündür. Kısa dönemde, özel yatırımlardaki azalma kamu harcamalarındaki artış ya da vergi indirimleri (ki bu özel harcamaları artırır) dengelenmedikçe toplam talepte bir azalma olabilir.
Eğer varlık satışları piyasa fiyatının altında gerçekleşirse, mevcut teşebbüslerin satın alınmasının planlanan reel yatırımlarla yer değiştirmesi özel teşebbüslerde sermayenin marjinal verimliliğinde bir azalmayı beraberinde getirir. Bu özel sektör yüksek sübvansiyonlarla planlanan yeni yatırımlarından düşük getirili varlıkları almak adına vazgeçmeye ikna edildiğinde ortaya çıkar. Bu durumlarda, devlet satış, gelirlerini planlanan özel yatırımların engellenmesiyle ortaya çıkan zararları dengelemek için kullanmadıkça, bu işlemin kamu maliyesi üzerindeki orta dönem etkisinin negatif olması beklenebilir.

Uygulamada, özelleştirme programı arz yönlü istikrar programı kapsamında uygulanırsa ilave özel sektör kaynaklarının harekete geçirilmesi mümkündür. Bu tam uygun durumların gerçekleşmesi ölçüsünde yukarıda izah edilen engelleme etkisini dengeleyecektir. Ayrıca, bir çok gelişmekte olan ülkede kamu yatırımların yukarıdaki argumanın tersine savunulduğunu hatırlamak gerekir, yani kamu yatırımları özel yatırımları daraltmaktadır.

Bununla ilgili bir diğer konu da, kamu işletmelerinin satışlarının mevcut özel sektör hisse senedi fiyatları üzerindeki etkisidir. Normal olarak, talep değişmeden arzın artmasıyla böyle hisselerin fiyatlarının düşmesi beklenir. Bu ilave hisse alımlarını yeni yatırım yapmaktan daha cazip hale getirecek ve mevcut hissedarların sermaye kaybına yol açacaktır. Genel etkiyi değerlendirme her duruma göre ayrı analizi gerektirir. Bununla birlikte bu tür düşünceler büyük ölçekli kamudan özel varlık transferlerinin yapılabilirliğini etkiler.
Yukarıdaki tartışma, özelleştirmenin kamu açısından düşük getirili varlıkların üzerinde yoğunlaşması gerektiğini ifade eder. Ayrıca, devlet özelleştirme gelirleri ile finanse edilen vergileme ve harcama politikasındaki değişiklikler yoluyla altyapı ve beşeri sermaye yatırımlarını artırmak suretiyle özel yatırımların tıkanmasının sonuçlarını dengelemeye hazır olmalıdır. Bu daha ileri giderek, etkin özelleştirmenin ekonominin üretken potansiyelini artıran bir mali politika ile ilişkilendirilmesi gerektiğine dair görüşü güçlendirir; bir ölçüde, özelleştirme gelirleri kamu ya da özel tüketimi artırmak için değil üretken yatırımları finanse etmek için kullanılmalıdır.

Kısa dönem ikinci sıra etkilerinin yanında özelleştirme, özel sektörün özelleştirilen teşebbüslerin yatırım planlarını değiştirmek veya bazı tesisleri kapatmak ya da ayırmak suretiyle sermaye yapılarını değiştirmeleri sonucu olarak ekonomi üzerinde de etkilidir. Aslında, bunun özelleştirmenin bir amacı olduğu ileri sürülebilir. Uygulamada, bu tür bir gelişme rekabetçi baskıların önemli bir rol oynamasın izin vermemesi ve mevcut politikaları devam ettirmeden tekel rantının doğması ölçüsünde engellenebilir. Bu, artan rekabetle birlikte özelleştirmenin olmaması durumunda kısmen doğrudur. Genel nokta şudur, tipik olarak mülkiyetteki değişiklikler farklı öncelikler setine ve pazar stratejilerine yol açacaktır, sermaye piyasalarındaki değişikliklerle birlikte.
Bu bölümde, özelleştirmenin bazı etkilerinin ve belirli durumlara göre daha detaylı incelenmesi gereken konuların belirlenmesine çalışıldı. Bu etkiler doğasında “ikinci sıra” olmasına rağmen, sonuçta, nitelik itibariyle birinci sıra etkilerden daha önemli olabilir. Ekonominin karşı karşıya kaldığı sınırlamaları ekonominin kaynak zenginliğini daha da önemlisi ekonomik bireylerin seçimlerini tanımlayan davranışsal ilişkileri belirlemeden bu etkileri izlemek mümkün değildir.

Yeniden Millileştirme

Özelleştirme deneyimi çok yeni ve ampirik olarak ekonomik ve finansal sonuçlarını değerlendirmek için çok sınırlıdır. Byatt (1985), özelleştirmenin başarılı olup olmadığının anlaşıması için en azından bir işletme devri (business aycle) nin gerekli, olduğunu iddia eder. 1983, Şili hükümeti önceden özelleştirilen Cruzal-Larrain ve Jawier Vial Groups holdinglerini geri almak zorunluluğunu hissetti. İki yıl içinde, devlet bunları yeniden özelleştirmeye başladığında, özelleştirmeden millileştirmeye sonra yeniden özelleştirmeye bütün bu sürecin finansal maliyeti açık değildi.
Bir diğer tehlike ise şudur; devlet tutumunu değiştirmez ve firmaların yaşamını belirleme gücünü piyasaya bırakmazsa işletme devrinin yükselme sürecinde karları, özelleştirmekte, kriz zamanlarında ise yeniden yapılandırma maliyetlerini ve zararları sosyalleştirmektedir. Özelleştirmenin bütçe üzerindeki etkisini değerlendirmekte, her zaman risk vardır, bilhassa stratejik işletmelerde, daha öncede tartışıldığı gibi devlet özelleştirme masrafları yanında, kurtarma maliyeti ile karşı karşıya kalabilir. Bu sürekli bütçesel iyileşmenin performansındaki iyileştirmelerin gerçekleşmesini gerektirdiği içindir. Tersine, kamu teşebbüslerine finansal problemlerine basitçe mülkiyetin özel sektöre devri şekliyle yaklaşmaya imkan verilmemelidir.

Ödemeler Dengesi Üzerindeki Etkiler

Belirli bir davranışsal model olmasızın varlık satışlarının ödemeler dengesi üzerindeki etkilerini bütünüyle izlemek çok zordur. Gerekliliği oranında burada genel ve bazı deneyimler ışığında yorumlar yapılacaktır. Bundan başka, bu etkileri incelemek, hem bütünleyicilik açısından hem de bütçe üzerindeki etkilerin dış açığa yansıması açısından faydalıdır.
Daha önce de ileri sürüldüğü gibi basit mülkiyet değişiminin reel akımları değiştirmesi beklenemez ve varlık satışları kendi başına cari dengeyi etkilemez. Eğer satışlar başka şekilde ülkeye yatırım yapmayacak yabancılara yapılırsa, satış gelirlerine denk bir sermaye girişi olacaktır. Dolayısıyla bu giriş kamu sektörünün net dış varlıklarında bir artış ya da borç-varlık takası durumunda net dış yükümlülüklerde bir azalış olarak yansıyacaktır.

Finansal programlamada, cari denge açığı genellikle kamu açığı ve özel sektör tasarruf-yatırım dengesi ile ilişkilidir. Varlık satışlarında bu ilişki genel açıktaki değişikliklerin mali durumdaki değişimi yansıtmakta yetersiz kalmasına neden olan şeylere benzer şekilde bozulur. Farklı amaçlar için farklı hesap sistemleri kullanılır ve karışıklık sabit bir probleme belirli bir yaklaşımın uygunluğuna ilişkin olarak ortaya çıkar. Örneğin, ödemeler dengesi finansal akımlara karşı fizikisel akımlarla, milli hesaplar tasarruf-yatırım akımlarıyla ve GFS El Kitabı likidite ihtiyacı ile ilgilidir. Daha açık olarak, genel denklem reel kaynakların akımıyla ilgilidir, varlık satışları ise bilanço işlemleri ile ilgilidir. Aslında Heller, Haas, and Mansur (1986) da ifade edildiği gibi “kamu varlığının satışı Milli hesaplarda bir gelir olarak ele alınmaz, çünkü doğrudan ekonomik faaliyetle ilgili değildir. Devlet basitçe varlıklarının likidite kompozisyonunu değiştirmektedir”. Bu yeterince açık olmasına rağmen, istikrar programının hazırlanmasında, varlık satışlarından dolayı ortaya çıkan genel açıktaki iyileşmelerin bir finansman açığını doldursa dahi bir istikrar göstergesi olarak algılanmasından dolayı tekrar etmeye değer.

Varlık satışları başlangıçta ödemeler dengesi hesabında bir etkiye sahip olmasa da, uzun dönemde ikinci sıra önemli etkileri beklenebilir. Bir ekonomik model olmaksızın bu etkileri izlemek mümkün değildir, bununla birlikte genel bazı gözlemler yapmak mümkündür. Sıklıkla, kamu teşebbüsleri aşırı istihdam yükü ile çalışmakta ve genellikle alt optimal üretim teknikleri kullanmaktadır. Böyle bir durumda ve özellikle pazar güçlerini harekete geçirmenin büyük etkinlik sağlayacağı durumlarda ekonominin üretim potansiyelinin özelleştirmeden sonra artması beklenebilir. Özelleştirilen teşebbüslerin toplam üretim içindeki payının küçük olduğu ölçüde, böyle kazançların bir bütün olarak ekonomide küçük bir etkiye sahip olması beklenir. Teşebbüslerin önemli olduğu durumlarda veya kalan teşebbüslerde önemli iyileşmeler gerçekleştirildiğinde, ülkenin sürekli gelirinin hatırı sayılır ölçüde artırılması anlamında önemli kazançlar sağlanabilir. Eğer genellikle inanıldığı gibi, marjinal tüketim eğilimi 1’den küçükse, net ihracat, cari dengenin iyileşmesine katkıda bulunacak şekilde artabilir. Kısa dönemde, etkinliklerdeki gerçek iyileşmeler sürekli gelir beklentilerin gerisinde olursa, cari denge bozulabilir.

Sonuç

Bu çalışma, özelleştirmenin bütçe üzerinde olumsuz etkilere sahip olduğu ve bu yüzden yapılmaması gerektiği şeklinde yorumlanmamalıdır. Daha ziyade varlık satışlarının otomatik olarak bütçeyi iyileştireceği şeklindeki konvansiyonel görüşün daha dikkatli incelenmesi gerektiği ifade edilmektedir. Özelleştirme, ekonomide etkinlik artışına yol açtığında en büyük bütçesel etkiyi sağlayacaktır. Genellikle bu kazançlar özelleştirilen teşebbüslerdeki gelişmelerden ortaya çıkar, fakat kamu harcamalarındaki yüksek getirilerle de birlikte düşünülmelidir. Bu anlamda, bütçe durumundaki önemli iyileşmeler, ekonomide pazar güçlerine hakim kılmadaki artış ve deregülasyonla birlikte belli başlı kamu tekellerinin özelleştirilmesinden ve bu tekellerin rekabete açılmasından ortaya çıkar. Tekel gücünü olduğu gibi bırakarak bir kamu tekelinin özel sektöre devri, kamu sektöründeki servet kayıpları ve yetersiz etkinlik telafi imkanları veri iken bütçe durumunu daha da kötüleştirebilir.